對話嘉賓
樊鵬:中國社科院政治學研究所副研究員
 
  • 樊鵬

 
導語
一個月前,中國政府召開了第二十一次“全國公安工作會議”。從會議的出席人員安排、習近平所做的講話內容來看,中南海對于此次公安大會的重視程度極高,但中美貿易戰的硝煙似乎冲淡了海內外輿論對中國內政事務的关心,以至于這次會議在輿論場內未曾掀起太大的波瀾,中國官方媒體的報道更是“統一口徑”的簡單宣傳,普遍缺乏對這次會議上習的講話做出更深的解讀。 

事實上,這次會議的召開正值中共治國理政進展到特定階段的時間節點,習近平的講話內容更意味著中國公安系統深度改革的開場。中國政治觀察家們的“缺席”,源于他們對于習近平今天為什么要改革公安系統,公安改革與“第五個現代化”之間的关系,缺乏深度理解。圍繞相关話題,多維新聞記者與中國社科院政治學研究所副研究員樊鵬展開對話。
  • 多維

    不久前中央召開了公安工作會議,對公安工作有了一些新的表述,比如改革工作效率、提升動力和質量變革等等。最主要的关注點在于整個公安系統治理現代化的問題,從人事、理念以及制度層面展開探討,從公安改革研究的角度分析,你怎么看這些表述的意義? 

 
  • 樊鵬

    觀察当下的改革要基于整個公安隊伍的历史,公安部門有一定特殊性,它是一項十分重要的國家基礎權力。從政治學的角度來看,警察既是國家形態中的壟斷暴力機关,又掌握著社會的所有信息,比如流動人口、戶籍、企業等等,可以滲透到社會的微觀細胞中。 

    這個特征決定了,警察的作用不僅僅涉及“穩定”,也涉及“发展”。習近平主席在會議上发表講話的時候提到,國內國際兩個大局、发展穩定兩個主題都與公安隊伍掛鉤,公安是一個維持穩定的機構,也是一個維持公共安全的結構。 

    為什么(公安)還涉及发展?因為在過去,中國的各項國家職能的发揮都離不開公安,公安既掌握地方實際情況,又有強制功能。比如,上世紀80年代初商品經濟還沒有全面推行的時候,抓流氓、打擊投機倒把,這些都得依靠公安的力量。 

    那時中國連國家稅務局也沒有建立,包括統計、財稅在內的很多國家職能都在逐步健全。在那种情況下,任何一個職能部門在工作中實施自己的職能,几乎都需要公安配合,整個公安系統還承擔了很多其他國家職能。像農業稅沒有改革之前的90年代,農村交公糧等事務都需要地方公安出面,后來的信訪工作也需要警察盯著。 

    習近平主席講的一句話很經典,就是公安隊伍是犧牲最大的一支隊伍,奉獻最多的一支隊伍。警察隊伍里的人對這一點的理解與感同身受最為深刻,因為這其中還有一層沒法說出來的意思,表達起來會有些不雅:公安機关長時間以來也是一個為其他部門“擦屁股”的部門,发展過程中遇到的各种“疑難雜症”、“爛攤子”最后都是由警察來收尾、善后。 

    這就是為什么很多看上去不應該是公安該管的事情都堆到了公安頭上,所以經常看到警民关系緊張的案例。2002年中共中央提出“法制建警”的理念,就是因為2002年之前對警察的管理各方面都不夠規范。 

    這种不規范除了公安制度本身的不規范,也與历史遺留因素密切相关。國家要維持這樣一支隊伍,但經費又不夠,于是警察和各种具體業務部門捆綁在一起,通過其他部門的協助获取一定資金,這些情況都是在特殊历史條件下形成的。 

    這里面有一定好處,因為警察能協助保證國家其他各個方面職能的发展,保證國內維穩、掃黑除惡的工作開展。但是負面影響就是警察的規范化、法制化、職業化以及專業化都受到很大影響,這些都是历史階段的產物。

    習近平在公安工作會議上的講話有繼往開來的意味,指出警察同志很辛苦、風險最多,明確表示在政治上對他們特殊关懷,待遇經費都要提高,我相信這种表態之后,后續行動會跟進。 

    中央一直都肯定公安的工作,不管海外作何評價,我認為中央這种肯定的態度是十分充分的。中國公安用了相對較低的成本創造了一個安全奇跡,中國現在的刑事犯罪率很低,每10万人殺人案件數為0.7起,這個數据在美國是3.9。中國大陸這個指數比香港、澳門都低,所以說中國社會的安定指數很高,公安部門有很大功勞。 

    当然,這并不意味著(公安)沒有任何問題,在過去的发展中,公安工作也出現過大問題,除了剛才提到的專業化、職業化、規范化以及法制化,其實公安隊伍的政治性也很重要。這一點過去提到得很少,因為周永康事件,在政治上造成了一种負面經驗,包括公安在內的政法隊伍,在政治大局意識和核心意識上面有了一些慘痛經驗。公安隊伍有暴力功能,又在其他各方面工作中嵌入很深,說白了就是權力十分大,一旦政治上出了問題,就是大問題。 

 
  • 多維

    這次會議除了對公安工作階段性的總結之外,似乎還提示了公安改革方向下階段的工作重點,也反映了會議本身的重要性。 

 
  • 樊鵬

    沒錯,這也是為什么習近平總書記開這個會議,首先就在重點強調政治建警,就是在部署未來工作的問題上,第一條就是督促警察隊伍保持忠誠、責任和擔当,這一點尤其重要。要對黨忠誠、對中央忠誠,要把整個公安統一到黨中央的角色部署上來,現在黨中央是能夠統籌協調國內、國外兩個大局、发展穩定兩大主題的唯一力量。 

    中央很多文件指出,隨著改革的推進,改革的風險也出現了新特征,也就是改革的系統性、綜合性和整體性在增強。意思是,過去的風險是局部的、地方的、點狀分布的,但是現在的風險是整體的、聯動的和綜合的。在過去的模式下,公安隊伍是“條塊結合”的體制,以“塊”為主,就是按照地域划分分工負責。 

    警察隊伍適應了過去那個時代的運作模式,哪里需要補位到哪里,這帶來的一個問題就是在政治上的統籌性和總體性不夠,這也是負面經驗產生的原因。今天的公安要有清醒認識,要以中央部署為中心,各省公安和地市要在中央的路线上,主張保持中央政治建設,這就要求公安隊伍在觀念上進行轉變。 

    但這不意味著要放棄條塊結合為主的思路。總體來看,主要還是要在政治方面維護黨的統一,整個改革主旋律和風險矛盾的特征发生了變化,所以公安隊伍一定要有清醒的認識,要協調統籌性矛盾,畢竟最終是由黨中央領導。 

    也有人提出質疑,這樣改革會不會帶來一些負面效應,比如地方缺乏積極性,以及信息成本過高。這些都是次生問題,但從正面來講,現在的主要矛盾,就是過去分塊“經營”、九龍治水導致了很明顯的負面效應。所以黨中央不僅在經濟、社會領域加強統一部署,現在也開始在公安系統強調統一部署的重要性,這是對公安的政治建設的定調,我認為這個會議是以后公安系統发展的一個重要轉折點。

    其次,改革建警。剛才提到,以往公安深度卷入其他地方事務,造成規范化、職業化以及專業化水平較低,這是由历史原因造成的,当時國家各方面基礎能力差,經費也不足,而且警察隊伍專業化需要有一個積累的過程。 

    現在历史條件已經发生了重大變化,改革更多的是強調問題導向,強調專業化處理一些問題,去年黨和國家機構改革就強調加強統籌協調能力。 

    比如,原來由历史形成的、分布于不同部門的職能,現在都統一歸入某一個部門。為什么中國國家宗教事務局、國家民族事務委員會要和中共中央統戰部結合?(記者注:2018年3月中共中央印发的《深化黨和國家機構改革方案》中,中國國家宗教事務局并入中央統戰部;中國國家民族事務委員會歸口中共中央統戰部領導,但中國國家民族事務委員會仍作為中國國務院組成部門)因為這些部門處理的事情差不多,所以統一到一個部門,統一對黨中央負責,而且現在國家強調統戰工作。 

 
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撰寫:戴侖 甄言

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